乡村研究||谢治菊等：东西部协作的制度逻辑、实践经验与时代价值

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

东西部协作的制度逻辑、实践经验与时代价值

摘要：作为解决区域发展、协同发展、共同发展的重要举措，东西部协作在脱贫攻坚时期已体现出强大的制度优势，面对新发展阶段的新形势新要求，蕴含着央地联动与府际协同的叠加、制度优势向治理效能的转化、规划引领与考核评价的协同、依附并超越科层制的协同网络等制度逻辑的东西部协作，仍需进一步持续与深化。在“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的总体要求下，东西部协作机制呈现出从“零散性”到“制度化”的不断完善、协作关系从“穿花式”到“整域性”的动态调整、协作内容从“重帮扶”到“重发展”的与时俱进、协作要素从“择强向度”到“均衡发展”的梯度适配等经验特征。由此，如在新阶段继续坚持东西部协作，对于丰富和完善中国特色结对治理体系、推进全国统一大市场建设和助推实现共同富裕具有独特的价值意蕴。

关键词：东西部协作；脱贫攻坚；乡村振兴；共同富裕；结对治理

基金项目：2022年国家社科基金重大招标项目“防止规模性返贫的监测机制与帮扶路径研究”（主持人：谢治菊）。

作者简介：1.谢治菊（1978-），女，重庆合川人，广州大学公共管理学院教授、博士生导师、乡村振兴研究院院长，主要从事减贫治理、结对帮扶与乡村振兴研究；2.陈香凝（1996-），女，安徽合肥人，四川大学公共管理学院博士研究生，主要从事公共政策与基层社会治理研究。

一、东西部协作的发展历程

党的二十大报告指出：“我们经过接续奋斗，实现了小康这个中华民族的千年梦想......打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战......历史性地解决了绝对贫困问题，为全球减贫事业作出了重大贡献。”中国的脱贫攻坚战之所以可以取得如此巨大的胜利，原因是多方面的，其中，东西部协作发挥了重要作用。当时是东部9个省份结对帮扶中西部14个省份，东部343个经济较发达县(市、区)与中西部 573个贫困县开展“携手奔小康”行动成效显著。2015年至2020年，东部9个省份共向扶贫协作地区投入财政援助资金和社会帮扶资金1005亿多元，派部和技术人员 13.1万人次，超过2.2万家东部企业赴扶贫协作地区累计投资1.1万亿元。这说明，东西部协作已成为促进区域协调发展、协同发展、共同发展的重要举措。2022年5月18日，全国东西部协作和中央单位定点帮扶工作电视电话会议在北京召开，再次强调要“持续深化东西部协作，扎实推动巩固拓展脱贫攻坚成果，加快全面推进乡村振兴”。为此，面对新发展阶段的新形势新要求，有必要进一步深入分析东西部协作的制度逻辑，总结提炼东西部协作的经验，探讨其时代价值，以便更有力地推进乡村振兴、实现共同富裕。

东西部协作的历史可以追溯到20世纪80年代初。改革开放以来，市场的力量增加了区域不平衡。为践行邓小平“两个大局”思想，加快西部地区扶贫开发进程，东西部协作成为解决区域协调发展的重要助力。事实上，自从1986年国家开启有组织的扶贫计划以来，东部地区与西部地区结对帮扶实践就在不断探索。1994年国家出台的《国家八七扶贫攻坚计划》、1996年出台的《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，都提出了东部发达地区与西部欠发达地区协作扶贫的要求。2016年，习近平总书记在银川召开了东西部扶贫协作会议，随后发布了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，2017年公布《东西部扶贫协作考核办法（试行）》后，东西部协作进一步得到强化，标志着其已经发展为一项规范化制度。及至2021年7月，国家层面相继出台了《东西部扶贫协作成效评价办法》（2019年）、《东西部协作考核评价办法》（2021年），东西部协作考核逐渐常态化、规范化。至此，东西部协作制度得到进一步巩固。

与此同时，学界也做了相应的研究与探讨，在分析中央主导下的东西部协作总体特征时，一些研究提出了不同的模式，如“中央诱导型的地方合作”“府际跨区域协同治理”“横向转移支付”“政治性馈赠”等。在诸多研究成果中，协作机制、协作关系、协作内容等，也成为了关注的重点。研究发现，相较其他对口制度，东西部协作有一套较为完整的协作机制，包括组织领导机制、运行机制、激励机制、保障机制等；在协作关系方面，东西部结对关系呈现出由“点轴式”向“网络化”发展的趋势，并通过帮扶关系的不断优化，在政府、市场和社会的互动中形成了政府主导、市场和社会参与的协作网络关系；在协作内容上，东西部结对帮扶可以发挥地方定向援助和区域协作的优势，通过资金支持、人才支援、产业合作、劳务协作、消费帮扶等手段，克服西部地区资源禀赋不全、市场发育不足等缺陷，客观上推进区际资源配置优化、释放市场效能，助推西部地区实现可持续发展。

综上，目前学界对东西部协作的已有研究为本文提供了丰富的素材与坚实的基础。但在扎实推进共同富裕的大背景下，却鲜有人深入分析和总结提炼东西部协作的制度逻辑、实践经验与时代价值，而这些探讨又对推动东西部协作机制、协作理念、协作内容、协作关系进一步优化，推动东西部协作效能进一步提升有重要帮助。基于此，依据课题组2019-2021年在G省、Y省、X省等西部9省调研获取的东西部协作材料，本文试图讨论：一是东西部协作的制度逻辑是什么？二是东西部协作的实践经验有哪些？三是东西部协作的时代价值该如何解读？

二、东西部协作的制度逻辑

东西部协作为我国百年减贫治理提供了依据与基础，也是解决区域性、整体性贫困的重要手段。那么，东西部协作是如何从制度上保障其有序运转、实践有效的呢？这就需要深度分析东西部协作的制度逻辑。

（一）央地联动与府际协同的叠加

东西部协作是纵向权威实现横向治理的重要抓手。东西部协作承载的政策意向勾连着中央、地方和基层政府之间的权力和利益关系，而各个行动主体有着各自不同的利益面向，它们的行动逻辑反映出央地联动与府际协同叠加的制度特征。这意味着，在东西部协作中，一方面，可以发挥中央政府的动员能力、资源配置能力以及影响力，为东西部政府快速调动各类经济社会资源提供制度保障与行动指南；另一方面，可以充分调动地方政府的积极性，进而实现中央统筹下东西部政府主动协同的局面。

央地关系本身是东西部协作中最重要的政治关系。在东西部协作的框架体系内，央地双方的联动必不可少。因为，一方面，东部帮扶地区和西部受扶地区除了空间距离远、市场交易成本高之外，还受到政府间行政壁垒的影响，这就需要中央政府在东西帮扶理念和帮扶关系上发挥引导作用。另一方面，正如周黎安所言，地方官员既要为地区的政治经济发展而竞争，也要为各自的“加官晋爵”而竞争，所以往往更愿意以政治锦标赛的方式来开展工作，因此需要中央政府发挥引领作用。中央政府通过政治权威和考核评价推动东部地区人才、物质和资金等资源向西部地区流动，自上而下的政治动员，可以调动地方政府的积极性，让中央权威与地方活力实现有机联动，从而促进我国东西部协作有序运转。

在府际关系上，泰勒·斯科特（Tyler Scott）提出，受政治前途、个体责任等因素影响，地方领导者会对跨区域协作构成促进或阻碍。东部和西部政府在东西部协作中也存在着行政壁垒和机制障碍，进而会弱化东西部协作政策的实际执行力，因此，府际间的协同共治十分必要。正如权成武和理查德·费奥克（Richard C. Feiock）所提出，地方政府通过政府间服务协议进行合作，以合作可能带来的绩效和效率提升的具体要求达成地方间协议。东西部协作机制的核心目标就是中央和地方之间、地方政府之间的整合、政府内部不同功能和不同部门的整合以及公私部门的整合。东西部协作离不开东西政府间的利益协调和共识机制。毕竟，由于东西部政府的利益诉求不同，同级政府在压力型体制下容易走向竞争，突破此困境的最好方式就是府际协同治理。简单来说，东西部协作结对双方将中央政府的行政指令转化为优势互补、战略互动的内生动力，拓宽协作领域，提高协作层次，加强协作动力，发挥各自应有的作用。

简言之，东西部协作的首要制度逻辑是“央地联动与府际协同的叠加”，也即，东西结对双方的协同共治是基础，中央政府的政治推动是根本。因此，强化中央政府的顶层设计，从源头上减少和防范利益冲突，以制度化的形式促进府际协同、实现利益共享，是其首要制度逻辑。

（二）制度优势向治理效能的转化

我国国家制度和国家治理体系具有“坚持全国一盘棋，调动社会各方积极性，集中力量办大事”的显著优势，东西部协作是集中力量办大事的典型体现。作为中国特色反贫困治理制度之一，东西部协作立足于全国一盘棋和发展大局，能够调动各方面力量，集中力量和资源解决和攻克西部贫困问题，其所具有的强大整合力和动员力有效克服了东西部地区资源分布差异大的治理挑战。从静态来看，东西部协作是对现有制度的实践效能、经验呈现和鲜明特征的肯定性褒扬和结论性评价。从动态来看，东西部协作是一个动态调整的过程，需要制度主体不断维护和加强，才能使制度优势保持较高水平。一如习近平总书记所指出的：“制度优势是一个国家的最大优势”。这是因为，一方面，我国特有的整合、动员的制度优势转化为东西部协作框架下行动主体之间各司其职、各尽所能的治理效能，呈现出纵横交织的立体特征。具体来说：从横向看，以中央政府为中心，延展出一张大网，将东部和西部整合吸纳其中；从纵向看，在中央和东西部地方之间形成多个层级，且每一层级都存在一个决策核心，有助于责任落实。另一方面，中央统筹所具有的智慧核心的制度优势转化为分层分类政策体系的治理效能。作为这一立体结构的核心，中央政府运用具有前瞻性的政治策略和政治技巧，独创出诸多具有中国特色的治理手段，保障了结对治理的有效性。例如通过“劳务协作”“消费协作”“产业协作”等多层的协作方式，以及自上而下的规划、引领与考核，快速实现中央的意志落地，有效缓解由于东西部协作链条过长而产生的执行偏差问题。

当前，在全球贫困问题依旧严峻的形式下，中国通过东西部协作等结对制，走出了一条属于自己的脱贫之路。按照世界银行国际贫困标准，我国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。这充分体现了东西部协作制度的优越性。归纳起来，此种优越性体现在：通过健全领导体制、责任体系、工作机制和考评机制，将制度优势转化为凝聚共识、形成合力的治理效能，构建系统完备、科学规范、运行有效的中国特色的东西部协作体系。

（三）规划引领与考核评价的协同

作为政府规制减贫实践的主要治理工具，规划引领和考核评价是中央政府实现政治推动的主要途径，在东西部协作助力减贫脱贫过程中发挥着尤为重要的作用。东西部协作规划以中央的总体性要求为导向，按照拟定的时间节点层层分解帮扶任务，并拟定阶段性帮扶目标及行动路径，具有明显的“计划性”和“科层制”属性。具体来说，“计划性”表现为规划能够为协作地区减贫脱贫与乡村振兴拟定“路线图”，这是上级政府考核的依据；“科层性”表现为规划内容更多是地方年度计划的一体化权威引导，下级政府不能就年度指标与省级政府进行“讨价还价”。站在政府的角度，以“计划性”和“科层制”属性为特征的东西部协作规划，具有“回溯性、实时性和预测性”特征，是“中央统筹—省负总责—市县抓落实”机制下的必然选择。实践中，东部与西部结对帮扶的各级政府要根据国家的“十四五”规划，编制地方东西部协作“十四五”规划，具体对东西部协作工作进行部署和统筹推进，明确来年的目标任务，正向激励地方经济社会发展。

根据新近政策文件，东西部协作的主要任务是：通过经济发达的东部沿海地区与所帮扶的西部省区进行经济、技术、服务、人力资本等方面协作，解决发展不平衡不充分问题，缩小城乡区域发展差距，实现全体人民共同富裕。“东西部协作国考一次，一般按照中央的指标体系进行考核。省内东西部协作考核则参照国家东西部协作考核来实施，以中央的考核指标体系作为指导思想，再根据地方政府间的具体协议进行考核（WK，2020-12-12）”。东西部协作考核评价是压力型体制运作的具体表现。考核评价压力的根源在于中央政府对地方政府的指导，这种指导需要一定的治理体制、治理机制与治理方法作为结构支撑，具有重要影响。[]从积极的角度看，中央政府借助东西部考核评价机制，在横向职能部门与纵向政府层级之间建构起以“责任—利益”为核心的制度性联结，以制度化的方式推动上级对下级的监督，这种监督由结果环节延展至全环节，倒逼东西部协作过程的规范与效果的提升。

作为一项具有中国特色的制度性工具，东西部协作的规划体系和评估机制具有浓厚的本土色彩，是符合中国实践的产物，发挥着正向激励和反向监督的双重作用，在实践过程中实现了“前瞻性预警”“过程性监督”和“考核后追责”的目标，他们之间的协同发展、衔接推进，是东西部协作取得成功的另一制度逻辑。

（四）依附并超越科层制的协同网络

东西部协作的参与主体包括中央政府、东部政府、西部政府、企业、社会组织和受帮扶群众等，其所依赖的协同网络，是依附并超越科层制的，是科层协同、市场协同和社会协同的结合。[]科层制最显著的特征是自上而下的服从权威。依托这一权威，东西部协作首先呈现出依附科层制的特征，即在中央政府的主导下，东西部各级政府都在“中央→省→市→县→乡”的科层制范围之内，每一层下级政府都服从上级政府的命令，通过层层传导将中央政府的政策意图送达至基层，构建起“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的协作格局。就此而言，科层制不仅是东西部协作的“组织架构”，也是东西部协作得以有效运转的“运作机制”。不过，东西部协作的协同网络又是超越科层制的，市场网络与社会网络也发挥了积极的作用。作为资源优化配置的关键要素，市场这只“看不见的手”助推实现各主体有序、平衡和协同。例如，东部地区有着庞大的消费市场和劳动力需求市场，西部地区有充足的劳动力、丰富的农产品和自然矿产资源，通过东西部协作，政府引导东部企业到西部地区投资、转移西部地区劳动力到东部地区就业以及引导东部地区市民群众消费西部地区的农副产品，这充分调动了市场主体的积极性，降低资源流动的成本，也增强了脱贫群众的市场活力以及自我脱贫的持续能力，可以弥补“科层制”的绩效危机，能够平衡集权与分权、稳定与灵活、控制与自治、边界固定与变化之间的张力，有利于助推共同富裕。

社会协同是东西部协作中社会帮扶的重要组成部分，主要通过动员社会力量广泛参与的方式整合社会资源来实现协同。东西部协作的政治动员不断加强，社会力量在协作中发挥的作用越来越明显。具体而言，东西部地方政府搭建社会参与平台，调动事业单位、社会组织、人民群众的积极性，构建起全方位的社会参与网络。通过动员，东部政府派出挂职干部、医生、教师、专业技术人员开展人才交流，教育机构、医疗机构开展结对共建和帮扶，慈善组织、志愿团体也积极参与协作事业。

由此，科层协同、市场协同和社会协同共同构成了协同网络，其中，纵向科层制的行政关系是网络经线，各级政府对东西部协作起到“提纲挈领”的主导作用；横向的市场主体、社会组织、脱贫群众等为网络纬线，镶嵌于东西部协作的协同网络中起到“穿针引线”的沟通和协调作用，形成了“纵向为主、横向为辅”的协同网络。在这张协同网络中，每个参与者都是网络体系中的一个节点，具有各自的利益偏好，发挥着不同的作用。不过，“在相互依赖的网络关系里，参与者们都无法独立实现目标，需要与其他参与者协作”。由此，参与者们在互惠互利中形成协同网络，并通过府际合作来实现共赢。

三、东西部协作的实践经验

任何一种制度的产生都有其现实的需要。在共同富裕大背景下，东西部协作已走过26年，治理成效在时间序列上并非均质呈现，从1996年到2016年的20年间，东西部协作更多属于倡导性制度，考核管理不规范，所以整体成效不明显；2016年以来，该项举措才得以制度化、规范化，尤其是2017年出台考核评价办法后，这一制度才得到前所未有的重视。数据也表明，2016-2020年间的协作成效，财政投入资金、捐款捐物分别是过去20年总额的5.8倍、8.2倍，协作双方互派干部与专技人才的人数，分别是过去20年的2倍与7.5倍。[]由此，全面总结东西部协作的实践经验，如见图1所示，对实现党的二十大报告所提出的“加快建设农业强国”1，具有重要的启示与意义。

图1 东西部协作的实践经验

（一）从“零散性”到“制度化”：协作机制不断完善

过去的东西部协作，虽有政策倡导和要求，但整体不规范，结对关系和结对内容都处于比较零散的状态。2016年以来，东西部之间的协作机制越来越完善，制度化特征明显。

首先，东西部协作以“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的自上而下的工作机制为主，从中央到地方均有专门的机构和人员负责此项工作。其中，国家乡村振兴局和省乡村振兴局均设置有东西部协作处，市、县乡村振兴局由社会帮扶科负责，有些市级层面如广州市、东莞市还有专门的协作办公室，专门负责东西部协作工作，这些机构主要负责东部协作资源调配。同时，东部协作人员到了西部之后，目前大多数省份是按照“省-市-县”的层级逐级结对，每一层级的协作机构名称不同。以粤黔协作为例，广东省协作干部到当地之后，省、市、县均组建了虚拟型任务组织，分别是广东省粤黔协作工作队、工作组和工作小组，工作队由1名副厅级干部和10名处级干部组成，分成几个工作部，具体执行两省东西部协作的决定，工作组和工作小组配备的人员级别和数量依次降低，一般市里是5-7名，由一名正处级干部带队；县里是2-3名，由一名副处级干部带队。为进一步强化效果，一些地区还根据实际情况派驻了招商、劳务等专项工作小分队，如穗黔协劳务协作的“山海心连之家”，到东部地区开展工作，具体情况见图2。

其次，通过东西部联席会议机制，落实中央要求，布置协作任务。联席会议机制是结对双方达成合作协议、制定工作清单的重要抓手，也是各级政府在上级政府的指导下上下贯通、前后联动的工作协调会议。“联席会议机制主要对以往的工作进行回顾和总结，并规划下一步工作重点和任务（ZX，2020-12-12）”调研时，有受访者如是说。事实上，在考核指标中，对于东西部协作政府主要领导是否召开联席会议，召开了几次联席会议，会议研究了什么内容，有专门的考核要求，这就要求双方率领党政代表团赴结对地区调研对接，召开高层联席会议。

最后，通过“以省为主”的管理机制，赋予省级政府进行统筹协调和统一部署东西部协作工作的职能。在政策制定方面，省级政府通过制定区域内东西部协作实施方案，给各市县协作做指导和参考；在资金支持、人才交流、劳务协作、产业协作、消费协作、教育协作等方面，则由相应的省级职能部门来统筹和调度，具体执行的时候，则由结对市县对接落实。另外，东部协作人员到西部后，也是由省级层面成立的两地协作工作队来统筹和抓全局，这样可以充分调动省内各方资源与力量，提高东西部协作效率。

通过中央发起动员、地方贯彻执行、全社会协同参与，东西部协作实现了地区之间的协同治理，确保了减贫工作成效，让协作机制从零散性走向了制度化。

（二）从“穿花式”到“整域性”：协作关系动态调整

根据2016年12月印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》和2021年3月印发的《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》，乡村振兴时期，东西部协作关系由“穿花式”结对帮扶关系转为“整域性”结对帮扶关系，具体情况如图3所示。

以“一对多”和“多对一”为主的“穿花式”结对帮扶关系是在脱贫攻坚背景下建立的。脱贫攻坚时期，东西部协作重点聚焦建档立卡贫困人口，在维持原有东西部协作体制、原有结对帮扶关系的基础上，结对帮扶关系调整为东部9省13市结对帮扶中西部14省（自治区、市）23市（州），其中，“一对多”的帮扶主要是指一个东部的省（市）结对帮扶两个或两个以上西部的省（市）；“多对一”的帮扶主要是指两个或两个以上的东部省（市）结对帮扶一个西部的省（市）。这些帮扶突出对民族地区、贫困程度深的难点地区的支持，实现了对30个民族自治州结对帮扶的全覆盖。

2021年以后，东西部协作转变为以“一对一”为主的整域性帮扶。所谓整域性帮扶，是指一个东部省（市）结对帮扶一个西部省（区、市）的省际长期固定结对关系，在产业、教育、劳务等方面实施综合性、系统性的帮扶举措，这有利于帮扶力量的整合，从而提升帮扶效益。调研发现，除了“一对二”结对帮扶关系如山东帮扶重庆和甘肃，广东帮扶广西和贵州、江苏帮扶陕西和青海之外，其余基本是“一对一”的结对帮扶关系，包括天津帮甘肃、北京帮扶内蒙古、上海帮扶云南、浙江帮扶四川、福建帮扶宁夏。之所以有这样的思路转换，这与东西部协作主动融入新发展格局有关。乡村振兴阶段，农村不再是简单的减贫，而应立足于乡村振兴，过去东西部之间的穿花式帮扶显然不适应这样的要求，故而要转为“全域性”结对帮扶关系。

2021年4月，习近平总书记强调，要完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流，动员全社会参与，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。这进一步要求东西部协作的结对帮扶关系重新调整为省与省结对，并将结对帮扶重心向其中160个脱贫基础较差的乡村振兴重点县倾斜。

（三）从“重帮扶”到“重发展”：协作内容与时俱进

过去二十多年，东西部协作助推脱贫攻坚战取得历史性胜利。迈入新时期，东西部协作内容根据协作目标进行了调整，从“重帮扶”转向“重发展”，重点强调具有造血功能的产业协作、消费协作、劳务协作、教育协作等“四大协作”，这是立足中国国情做出的深刻变革。

2020年之前，我国的减贫方略聚焦于脱贫群众的基本生存和基本生活，分层分类进行精准帮扶。相应的，东西部协作的内容也以帮扶为主，所以那时候叫“东西部扶贫协作”，强调东部对西部的帮扶。随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重心，从解决“两不愁三保障”转向推动乡村全面振兴，从突出到人到户转向推动区域协调发展，从政府投入为主转向政府引导与发挥市场作用有机结合，从对口单向帮扶转向双向协同发展，从定点定向帮扶转向全面推进，新时代的东西部协作，围绕“以协作促发展”的新目标、新任务和巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴的新要求，建立健全协作机制，探索建立高效化的合作方式。这一点，2021年新颁布的考核指标体系可以佐证。在新一轮考核指标体系中，主要围绕“组织领导、助力巩固拓展脱贫攻坚成果、加强区域协作和促进乡村振兴”四个方面，34强调区域协调发展、协同发展和共同发展。例如，在产业协作方面，部分地区提高了产业协作在资金使用中的占比标准，有的甚至高达70%，主要是因为产业的转移和建设有利于区域间生产要素的快速流动，从而推动西部地区经济发展；在消费协作方面，强调促进土地、技术、人才等要素在两地之间充分流动、有机耦合，形成“线上”“线下”产销对接机制，进一步拓宽消费市场；在劳务协作方面，考核指标中关于“就近就业”的标准，从“帮扶车间、公益岗位”等“输血式”的方式转向强调“就业培训、稳岗就业”等自身能力的提升，更加注重脱贫人口可持续生计能力的发展。

（四）从“择强向度”到“均衡发展”：协作要素梯度适配

作为特定政治生态中形塑而成的制度安排，东西部协作是巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴的有效工具，与对口支援一样，呈现出东部地区帮扶西部地区发展的“扶弱向度”、区域竞争和资源配置的“择强向度”以及实现共同富裕的“均衡向度”。也即，通过东西部省际间的结对帮扶，将区域资源进行合理化梯度适配，实现了协作要素的良治均衡。

在“东强西弱”的背景下，东西部协作具有明显的“扶弱向度”。具体来说，东部地区与西部地区并非“偶然性结对”，而是蕴含着国家层面对于东西部地区进行梯度适配的顶层设计。中央政府处于统筹协调的角色，运用中央政府的权力，指令东部地区政府直接向西部地区政府划拨地方财政资金,通过制定规划、实施考核评估等顶层设计来调控东西部之间的资源适配，促进要素在东西部间自由流动，将先进技术和生产能力向西部转移，帮助西部地区脱贫致富，逐步缩小区域差距。不过在实践中，东西部协作却表现出区域资源竞争和博弈的“择强向度”。受历史发展、自然环境、政策惠及、资源禀赋等因素的制约和影响，西部地区脱贫人口还不能充分享受到人类历史发展进程中的公共资源，造成脱贫人口的发展能力受限。由此，东部地区和西部地区之间在经济发展、资源配置、地理位置、治理水平等方面存在明显的梯度位差，经济技术发展水平极不均衡，要在短期内实现效益，尤其是为应对每年的考核，东部的资源投入则需要呈现“择强向度”。

但从结对双方角度来看，东西部协作的形成离不开迈向共同富裕的“均衡向度”。在东西部协作的制度框架内，东部地区结对帮扶西部地区既是中央指令下的一种政治性馈赠，又有促进自身利益实现的动力。对于东部地区来说，参与东西部协作是一种利他行为。而对于西部地区来说，东西部协作使其在中央政府的指导下，也实现了地方自身的发展。也就是说，东部地区与西部地区的协作并非“单向政治性馈赠”的线性关系，而是既关注西部地区的资源禀赋和发展需求，又重视东部地区的利益诉求，通过动态调试利益结构，实现取长补短、互惠互利的关系和协作共赢的格局，促进了东西部地区间经济社会的均衡、一体化发展。就此而言，按照谢炜的解释，与对口支援相似，东西部协作之所以可以有效促进西部地区脱贫，是因为协作机制各资源之间形成了合理化梯度适配的状态。“梯度适配”概念来自哈佛大学学者约翰·凯恩提出的“空间失配”，指主体之间的要素失衡状态，资源配置处于闲置或消耗的现象，低梯度主体的利益需求无法满足，共同目标被侵蚀的后果。东西部协作的梯度适配区别于一般意义上资源调动的内涵，还蕴含主体之间多元竞合的结对帮扶关系，从制度、政策和机制上深化减贫行动，有效促进东西部地区经济社会发展，为实现共同富裕长期努力。

四、东西部协作的时代价值

新时代新阶段持续深化东西部协作对于丰富和完善中国特色结对治理体系、推进全国统一大市场建设、促进共同富裕具有独特的价值意蕴。

（一）丰富和完善中国特色结对治理体系

结对帮扶是是我国在过去减贫治理中为促进和实现共同富裕而采用的独特方法，是不同区域、行业、部门乃至省域间开展合作与交流的有效形式[]，多组织单位中的跨部门治理、地理空间上的跨行政区域治理是其典型特征。作为一种资源协调和跨域协作机制，“结对”这种工作方法能够通过可控性多层竞争实现任务的高效完成。因此，结对帮扶这一政策工具被广泛运用于中央定点帮扶、对口支援、对口合作、高校对口帮扶、东西部协作、“第一书记”驻村帮扶等国家治理的诸多领域。上升到国家治理层面，结对治理衍生于结对帮扶中的各类对口结对关系，具有资源统筹性、优势互补性等特征，可以有效促进区域均衡发展与资源配置，助推乡村振兴。进入全面乡村振兴阶段。习近平总书记也多次强调，仍要坚持和完善东西部协作、中央定点帮扶、对口支援等制度，并根据形势和任务变化进行完善。

结对治理有纵向结对、横向结对和纵横交叉结对，其中，东西部协作是典型的横向结对。事实上，众多结对帮扶中，东西部协作是运行最为持久、影响最为广泛的结对安排，充分体现了我国的制度优势，已成为我国结对治理体系的重要组成部分。与东西部协作一样同属于横向结对的还有对口支援和对口合作，但这两种结对协作并不纳入强制性考核；加之对口合作只是由中央政府倡导在各省(市)之间展开的一种市场行为,更多是一种倡导性行为，激励约束机制还有待完善。从这个角度看，常态化、规范化、制度化的东西部协作是我们观察全链条、全过程、全域性横向结对的一个理想样板，有助于我们摸清横向结对中各治理主体在如何相互作用、相互制约，进而探讨横向结对的逻辑体系，识别其主要特征，这显然也有助于我们进一步研究中国特色的结对治理体系。因此，新的历史阶段，继续坚持和完善东西部协作制度，不仅是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的时代要求，也是丰富和完善中国特色结对治理体系的现实需要。

（二）有利于建设全国统一大市场

作为发展中国家，建设统一开放、竞争有序的全国统一大市场，是构建高水平社会主义市场经济体制的必然选择，也是实现党的二十大报告所提出的高质量发展的基础支撑和内在要求。通过建设全国统一大市场，可以促进生产要素资源在更大范围内畅通流动，均衡区域资源要素空间配置，依托全国统一大市场顺利实现国内外经济循环和扩大再生产，促进区域协调发展。这意味着，作为区域协调发展的关键政策，东西部协作对于建设国内统一大市场具有积极促进作用。

作为中国本土的特色实践，东西部协作发挥地方定向援助和区域协作优势，通过资金支持、人才支援、产业合作、劳务协作、消费帮扶，一定程度上校正市场失灵，对资金、劳动力、技术等生产要素进行重组，既完善脱贫地区的生产、分配、交换、消费四大体系，释放地区间经济发展所产生的经济效益，客观上推进了区际资源配置优化、市场效应扩散、发展模式推广，改善了脱贫地区的生产生活条件。尤其是在产业协作方面，结对双方在持续深化协作中不断优化营商环境，加强产业市场化协作,逐步引导东部地区产业向西部地区适度疏解和梯度转移，优化西部地区产业结构，同时也将西部协作地区产业纳入东部地区产业发展链条，推动生产力各要素跨区域流动，实现优势互补、利益共享。新的阶段，东西部协作立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现区域协调发展、协同发现、共同发展的目标，致力于将脱贫地区纳入到全国统一大市场和社会大分工中，破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，让各类要素和资源在地区间互动配置，形成相互依存、互为补充、统一开放、有机协调的市场体系，推进全国统一大市场形成。

（三）助推实现共同富裕

脱贫攻坚的成功经验表明，东西部协作能够继续为西部地区实现乡村振兴发挥重要的制度功效。乡村振兴阶段，东西部协作着眼巩固拓展脱贫攻坚成果，深化东西部协作，持续做好脱贫地区帮扶工作，增强西部贫困地区内生发展动力，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。不仅如此，东西部协作还可以有效统筹资源、实现东部和西部优势互补。毕竟，一方面，协作双方主体通过共商共建区域协作发展机制，并就协作双方资源统筹问题进行沟通协商，可以落实制度层面的资源统筹工作，让资金、技术、人才等资源在西部地区乡村振兴中得到合理配置，一定程度上实现支援方资源供给与受援方资源需求相匹配。另一方面，协作双方依托各自资源优势，在产业合作、消费协作等方面加强互惠型协作，探求支援地与受援地如何形成一种互惠互利的关系，推动构建东西部协调发展新格局，形成协作双方共赢局面。在迈向共同富裕的关键时期，东西部协作也能为扎实推进共同富裕发挥不可或缺的制度功效。共同富裕是一个长久的目标和规划，具有长期性、艰巨性、复杂性、渐进性等特征。围绕共同富裕目标，东西部协作有力支持了脱贫攻坚，消除了绝对贫困。然而，也应该看到西部地区依然是当前我国实施共同富裕的薄弱区域，东部地区和西部地区发展不平衡、贫富差距较大等现实问题仍旧存在，实现共同富裕任重道远。因此，在共同富裕的大背景下，继续坚持和深化东西部协作，可以通过先富带后富、先富帮后富分阶段分层次实现共同富裕。

五、结论与讨论

在东西部协作中，“结对”这一方式成为东部政府和西部政府开展协作的重要环节，通过建立结对关系使双方在结对期间明确责任分工、减少协调成本、提升协作效率。在协作过程中，东西部协作这一制度安排还诱发和塑造了其他相应的行为方式和行动机制，具体表现在央地联动与府际协同的叠加、制度优势向制度效能的转化、规划引领与考核评价的协同、依附并超越科层制的协同网络等方面。与此同时，在中央主导、地方自主探索的过程中，东西部协作的协作机制、协作关系、协作内容、协作要素等不断得到优化调整。为此，在全面推进乡村振兴、扎实推进共同富裕的大背景下，厘清东西部协作的制度逻辑与实践经验，并将这些经验在全国范围内推广开来，恰好有助于深化对区域协调发展、国内统一大市场的认识，也对促进共同富裕、建构中国特色的结对治理体系具有重要的价值与意义。

上升到制度优势与治理效能层面，可以说，在很大程度上，东西部结对治理通过系列制度安排和政策供给实现了区域资源互补、共同发展，实现了制度优势向治理效能的转变。为了在新阶段充分发挥东西部协作在促进区域协调发展方面的作用，当务之急是如何构建具有中国特色结对治理体系，将东西结对制规范为长期的均衡机制，这就需要积极推进中国特色结对治理理论的建构，推动东西部协作迈向新台阶。

为此，站在构建中国特色结对治理理论体系的高度，东西部协作还需要在以下方面进行完善：一是进一步理清国家、市场、社会关系，逐步引导我国的结对治理从国家主导向国家引导、市场主导与社会参与的转变，助推实现共同富裕；二是以共同体思维拓展新时代结对治理的广度和深度，推动东西部协作真正成为学习共同体、情感共同体、价值共同体，激发共同体效能，助推全民化的共同富裕；三是进一步完善结对考核评估机制，健全考核评估指标体系，通过有为政府与有效市场，促进公平与效率平衡发展，助推实现分层次的共同富裕；四是进一步树立区域协调发展、协同发展、共同发展理念，正确处理外力帮扶与内生发展的关系。

（本文注释：略）

文章来源：谢治菊，陈香凝.东西部协作的制度逻辑、实践经验与时代价值[J].学术研究，2023（08）:61-69.

广州大学乡村振兴研究院

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